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关于加快桂林民族乡发展的思考
2013-03-28(来源:桂林市民委:龙怀益)

去年以来,为进一步加快民族乡发展,我们利用指导各民族乡乡庆工作之机,组成调研组到民族乡的乡政府、卫生院、学校、村委会等部门,以座谈会、问卷调查、实地察看等形式对民族乡的情况进行了全面调研,还专题听取了民族乡主要领导的情况汇报和县发改、财政、交通、教育、文化、扶贫、民族等部门的情况介绍,并一起探讨民族乡发展对策,在充分了解情况的基础上,就今后加快民族乡发展提出了相关对策和建议。 

一、桂林市民族乡的基本情况介绍 

(一)桂林市民族乡的分布、地域面积、人口等基本情况 

桂林市分别于198419851986年、1993年恢复和成立了15个民族乡,其中瑶族乡12个,苗族乡2个,回族乡1个。草坪回族乡为我区唯一的回族乡,东山瑶族乡成立于195111月,为我区最早成立的瑶族乡。15个民族乡总面积约3700平方公里,占全市总面积13.3%,共有128个村委会,总人口20.7万人;其中少数民族人口11.2472万人,占民族乡总人口54.3% 

桂林市民族乡基本上都处于偏远山区,距市区、县城较远,经济社会发展相对落后,普遍存在交通不便,基础条件差,山多田地少等情况,与发达乡镇相比,经济总量小,农业基础设施薄弱,抗自然灾害能力不强,经济结构不尽合理,产业规模化程度不高,竞争力不强;由于缺乏区位优势,招商引资难度大,产业结构调整难度大,农产品、矿产品深加工缺乏,农民增收难度大;桂林市286个贫困村中,民族乡占了很大比例。由于各民族乡情况不一样,内部“贫富”分化也非常严重,有的年财政过千万元了,有的还才刚突破百万元。 

多数民族乡自然资源丰富,可供开发的矿产、山林、水力、风力、药材等自然资源十分可观,是潜在的财富;民族文化底蕴深厚,传统民族节庆多姿多彩,每逢节庆期间,各地游客络绎不绝,开发节庆经济大有可为。                                                                                                                     

(二)桂林市民族乡经济社会发展现状分析 

 “十一五以来,在各级党委政府的关心和领导下,各民族乡结合当地实际,积极探索科学发展的新途径,走出了各具特色的发展新路子,积累了很多切实可行的新经验、好经验,民族乡经济总体上呈现出良好的发展态势。2011年,全市各民族乡实现国内生产总值241256万元,是2005年的1.5倍;完成固定资产投资260476万元,是2005年的3.5倍;实现财政收入5444万元,是2005年的1.2倍;各民族乡实现农民人均纯收入的平均数为4560元,是2005年平均数的0.9倍。从这些发展情况可以看出,各民族乡十一五期间的发展都保持了高位增长,有的指标完成量比2005年增长了10多倍,运行的质量比较好,保持了逐年递增,实现了均衡增长。 

1.基础设施建设有了较大改善。“十一五”以来,桂林市针对民族乡农村水、电、路、通讯等基础设施建设相对薄弱以及教育、文化相对落实后的实际,不断加强民族乡基础设施建设。在全市通乡油路及县际联网公路规划的116条道路中,民族乡安排了36条。2006年以来,共为民族地区修扩建村组公路5791850公里。目前,桂林市的所有民族乡都通了油路,行政村都通了四级公路;80%的村屯用上了大网电,90%的村屯通了广播电视;新建了一批人饮工程等;行路难、用电难、饮水难、就医难、入学难等民生问题得到有效解决。 

2.特色经济发展起步良好。民族乡根据实际情况,因地制宜制定发展对策,取得了较好的经济成果。华江瑶族乡、宛田瑶族乡、草坪回族乡等民族乡依托良好的生态环境优势、迷人的山水风光和多彩的民族风情,大力发展少数民族乡村旅游和文化旅游,促进了当地旅游产业的快速发展和农民增收。有的民族乡从特色资源和产品入手,构建“一村一品”或“数村一品”的产业格局,有效促进了社会主义新农村建设。如资源县的车田苗族乡,重点发展“一村一品”工程,全乡每年种植反季节西红柿面积一直稳定在1.2万亩左右,每年直接为当地群众增加收入达5000元,车田苗族乡成为辐射湘桂边界的西红柿种植、销售集散地,西红柿也成为了资源县两大超亿元富民产业之一。华江瑶族乡大力发展毛竹产业,该产业收入占全乡各族群众总收入的70%以上;通过拉长毛竹产业链,提高附加值,目前毛竹已形成产业化,加工企业113家,年产值达8.8亿元;通过自主创新和引进关键技术,打造了竹地板、竹衣架、铁炮串等系列知名品牌。毛竹加工企业的发展与壮大,还缓解决了本乡富余劳动力的就业问题,目前已有4000多人进入本乡企业务工,增加了农民收入;2011年,华江瑶族乡农民人均纯收入达到7712元,在全区的民族乡中名列前矛。 

3.开发式扶贫成果显著。多年来,桂林市对生存发展条件恶劣、无田、无地、无山林、无固定住所的少数民族,采取异地搬迁安置。“十一五”期间,全市7个县共设立异地安置场12个,居民点24个,安置少数民族群众570户,2800多人,生产生活环境和发展条件有了明显改善。同时,坚持走产业扶贫之路,向少数民族地区投入扶贫资金,实施扶贫开发项目,发放小额到户贴息贷款,发展各类经济林、竹、果、药材等,目前,民族乡贫困人口已大幅下降。 

4.教育水平有了大幅提高。多年来,桂林市出台多项政策和措施,帮助民族乡改善办学条件、发展中小学寄宿制教育。2011年,桂林市民族地区的适龄儿童入学率达到了99.3%,小学升初中达到100%,初中毕业率达到了95%,基本普及九年义务教育。 

5.卫生事业有了较快发展。多年来,桂林市在加强和完善民族地区公共卫生服务体系和基层医疗服务体系的同时,加快民族乡医疗保障制度建设。2005年,把兴安县华江瑶族乡作为桂林市一批新农合试点乡。目前,我市民族乡群众看病难就医难的问题得到有效缓解。 

6.民族文化发展取得新成果。各民族乡大力挖掘民族文化资源,壮大民族文化产业,打造民族文化品牌,在保护、传承和发展民族文化的基础上,实现了民族文化与特色旅游发展的有机融合,促进了经济发展。几年来,出版了《桂林回族史》、《荔浦瑶族史》、《红瑶历史与文化》、《两水苗乡》、《东山瑶族文化变迁》等少数民族历史书籍,共收集民族文化条目1411条,一批反映少数民族题材的作品先后在国内外获奖。通过整合新农村建设项目资金、少数民族发展资金、海外捐资助学资金等,新(改)建了一批乡文化站和文化图书室,建设了一批文物陈列馆,通过大力开展民族文化进校园和开展民族节庆活动,使民族文化得到了弘扬,同时丰富了民族乡群众的精神文化生活。 

(三)桂林市民族乡经济社会发展存在的困难和问题。 

一是各民族乡的经济总量小,国内生产总值、固定资产投资、财政收入、农民人均纯收入等主要经济指标在全市各乡镇中排位靠后。从总体情况来看,十一五期间各民族乡主要经济指标虽然实现了新增长,但由于受多种因素的影响,固定资产投资、财政收入的增幅总体较缓,只有华江瑶族乡突破了千万元。到2011年,还有12个民族乡的财政收入低于500万元,其中5个乡镇低于200万元。农民人均纯收入普遍较低,达到全市2011年平均水平的只有1个乡镇。 

二是民族乡之间的发展也不平衡,差距很大,如有些民族乡的财政收入刚突破100万元,而有的乡已经突破千万元,再如农民人均纯收入,高的乡镇已经达到7000多元,低的乡镇还只有3000多元。 

三是民族乡基础条件还有待进一步改善,各族群众的饮水难、行路难、就医难、子女上学难等问题还没有从根本上得到解决,农民生产生活条件还比较落后。 

四是民族乡的产业发展明显滞后,民族乡的资源优势没能有效地转化为经济优势,还没有形成高附加值、高产值的支柱产业。 

(四)桂林市民族乡农民收入情况分析 

桂林市民族乡农民收入来源主要有种养、外出务工、集体经济、旅游业收入等几种。 

1.种养。种养仍是桂林市民族乡农村家庭收入的主要组成部分,一些民族乡改变传统的种养方式,积极调整产业结构,充分利用山区特有的自然资源,发展特色优势产业,促进了农民增收。全州县蕉江瑶族乡结合独特的气候条件,积极引导群众发展适合当地生长的三木药材和罗汉果等特色种植,促进农民增收,实现农民纯收入由2006年的2198元增长到2010年的3834元,年均增长12%;全州县东山瑶族乡做大做强东山茶叶种植、东山羊、良种猪等传统产业,带动广大农户发展壮大种养业,促进了农民增收,2010年农民人均收入3050元,比2005年增长30% 

2. 外出务工。外出务工是民族乡农民收入的一个重要渠道。为拓宽农民就业渠道,增加农民收入,近年来,各民族乡把发展劳务经济作为繁荣农村经济的重大举措来抓,通过优化环境,强化服务,劳务输出逐年增多,劳务经济不仅成为民族乡经济强劲的增长点,而且成为农民增收最为直接、最有成效的主渠道。 

3. 集体经济收入。集体经济收入曾是改革开放后乡镇企业等集体经济刚刚兴起时农民的重要增收来源,但是由于近年来各种形式的农村集体经济都遇到了资金、技术、管理、人才、市场等问题,这种收入的增长逐渐开始乏力。 

4. 旅游业。近年来,旅游业带动了第三产业的发展,发展乡村旅游给民族乡农民开辟了新的增收渠道,对扩大农村就业、增加农民收入、提高生活水平起到了积极作用。如临桂县宛田瑶族乡依托桂林市旅游名城,充分发挥近郊区位优势,进一步做大做强旅游业,大力发展十二滩漂流度假区、东宅江蝴蝶谷瑶寨度假村等生态旅游,促进了农民增收。 

二、制约民族乡发展的主要瓶颈问题 

1.自然条件差,基础设施落后,发展意识不强。民族乡多处在海拔较高的偏远山区,自然条件恶劣,以山地、峡谷地形为主,山多田地少,土壤相对贫瘠,肥力低下,农村基础设施特别是水利设施配套不够完善。村民多居住在谷底或半山腰,住行不便,农村生产、生活条件差,对自然灾害的抵御能力较弱,由于地域偏僻、环境闭塞、交通不便、信息不灵,极大的制约了农村经济的发展。受地理条件、文化水平的限制,一些民族乡的干部观念比较陈旧,思想解放不够,市场经济意识比较淡薄,缺乏竞争意识,自给自足、小富即安和等、靠、要思想仍较突出,有的乡村干部仍抱着“以粮为纲”不放,缺乏开拓创新能力,接受科技能力差,严重影响经济结构调整和多种经营、市场经济发展的步伐。 

2.农业产业化发展滞后,农业增效提速较慢。农业在民族乡经济生活中仍然占居了很大的比重,但从当前的情况看,制约农业发展的因素主要体现在: 

一是农村实用专业技术人才缺乏,对新技术与生产条件改善技术的应用反应迟钝或缺乏使用条件,一些地方仍以传统农业种植技术和养殖技术为主,影响了农业的快速发展。 

二是农民分散种植,品种结构单一,规模化程度低。以家庭为单位小规模经营的小农经济,在民族乡仍占主要地位,农业科技示范户和专业大户、合作社、协会等农业经济组织机构数量少或根本没有。一些特色产业仍处于低、小、散的状态,结构调整的方向和重点还不够明确,品种结构和生产布局还没有大的变化,对具有市场竞争能力的优质、特色农产品扶持开发不够,难以形成规模效益,限制了农户收入。 

   三是农产品加工业发展滞后,产业链条短,农业综合效益难以提高。尽管这几年各级党委政府在农业结构调整、培育农产品加工企业方面下了很大功夫,农产品加工业有了一定发展,但农产品加工增值的链条短的现状还没有根本改变,初级产品多,加工产品少,精深加工产品更少。民族乡农产品大部分以初级产品的形式销售,只有很少部分农产品是经过加工后对外销售的,限制了农民农产品利润的提高。 

四是农业生产成本过高。由于近年来农业产品结构调整和粮食产量的连续增加,由短缺变为过剩,农产品供给结构与需求结构经常脱节,导致部分农产品价格增长幅度小,而同期农业生产资料价格上涨过快,造成了农业生产成本过高。 

3.工业基础薄弱,财政收入上不去。上工业项目是提高财政收入的重要来源,有的民族乡先天不足,没有办工业条件;有的民放乡虽然也有一定的办工业条件,如矿产、水电等,但受各种因素影响,如水源林保护、交通条件差、地形等制约,民族乡想办工业或引进大的企业难上加难,由于没有工业支撑,财政收入无法上涨,严重影响了党委、政府办实事能力,也严重制约了农民收入的增长。 

4.政策上存在“一刀切”的现象,有些民族乡应有的照顾和扶持政策没有得到落实。随着社会主义市场经济的确立,计划、财政、税收、投资、金融等经济体制改革不断深化,国家和自治区、市原本对民族乡实行的优惠政策有的不复存在,有的名存实亡。民族乡的一些干部和群众反映,民族乡与其他乡在政策上没有多大区别,只是“换了个牌,多生个孩”。 由于在我区《民族乡行政工作条例》至今没有制定实施细则,大部分县没有实行和落实,甚至有的县领导同志,还不知道有这一条例,更谈不上贯彻落实。 

5.科技力量薄弱,人才匮乏,人口素质较低。一些民族乡的办学条件差,教育质量低,很多专业教师缺乏。学生辍学现象还时有发生,个别的民族乡还比较突出。外地毕业生不愿到民族乡工作,当地升学出去的学生又不愿回本地工作,致使人口素质提高得不快,人才匮乏。 

6.民族乡财力困难,负债沉重,脱贫达小康任务艰巨。有相当一部分民族乡村财力很困难,发展经济、提高群众生活水平步履艰难,很多项目实施后举债多,长期无法偿还,影响了后续工作,一些干部、群众信心不足,觉得生活在大山沟,没有出路。 

三、加快民族乡发展的对策和措施  

(一)充分认清加快民族乡发展的重要意义。 

 党的十八大明确提出,今后要加快民族地区发展,因此,如何加快民族乡经济社会又好又快发展,实现统筹城乡和谐发展,是今后民族工作的重要内容。因此,各级党委、政府应把加快民族乡经济社会发展摆上重要日程。 

1.加快民族乡发展,是全面推进小康社会建设的需要。没有少数民族的小康,就没有全市人民的小康;没有少数民族的发展,就没有全市的发展。加快少数民族和民族聚居区经济发展,直接关系到全面建设小康社会的进程,直接影响到实现全市经济全面、协调、可持续发展的效果。 

2.加快民族乡发展,是加强民族团结、构建和谐社会的基础条件。民族乡的经济社会发展滞后,这种状况如果长期得不到改变,将影响民族团结和社会稳定。只有加快民族乡经济发展,逐步缩小地区之间、民族之间的发展差距,让各族群众共享改革开放的成果,才能不断巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。 

3.加快民族乡发展,是实现区域协调发展的必然要求。民族乡的农林、矿产、水力等资源十分丰富,拥有秀美的山川河流、众多的名胜古迹和异彩纷呈的民族风情等旅游资源,发展的条件优越,优势突出。加快民族乡发展,有利于发挥优势,促进生产力的合理布局,将起到积极的作用。 

(二)把民族乡发展纳入总体规划。 

民族乡是我国特有的散杂居少数民族管理自己内部事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权组织,是民族区域自治制度的一种补充形式。我区是典型少数民族地区,民族人口、自治县、民族乡的数量较多,自治县和民族乡的面积占全区面积比重较大,民族地区的经济和社会发展,已成为全区经济和社会发展的重要组成部分。因此,必须从坚持党的民族工作方针政策的高度和我区民族工作实际出发,把加快民族乡经济和社会发展摆上重要位置,列入重要议事日程,采取有力措施予以扶持。特别是在制定国民经济和社会发展计划时,应把民族乡的经济和社会发展作为一个重点,纳入计划,加快发展。还可借鉴我区实施边境地区“兴边富民”形式,集中一个时期或以民族乡乡庆时机为平台,从自治区区直部门、市直部门、县直部门直接对接民族乡,实施民族乡建设大会战,通过大会战,使民族乡实现跨越式发展。 

(三)加大贯彻落实《民族乡行政工作条例》力度。 

该《条例》是对生活在散杂居地区少数民族的关怀,贯彻好《条例》是实现“两个共同”等基本方针政策的一个重要体现。建议自治区党委、政府有关部门认真贯彻落实《条例》各项规定,特别是应把财政、税收、开发利用资源方面的政策,以及帮助搞好基础设施建设和发展教育科技等方面的优惠照顾切实落到实处;结合我区和民族乡的实际情况,尽快制定出台《条例》的实施办法,要突出可操作性和可监督性。随着经济体制改革的深化,对《条例》中有些条款与现行政策不够一致,原有一些优惠照顾难以落实的,应认真研究做好贯彻《条例》与执行现行政策的协调工作,组织有关部门对《条例》的贯彻执行情况进行一次检查,在此基础上,有必要召开一次会议,从自治区层面推动《条例》的贯彻落实。 

(四)加大实施优惠政策扶持力度。 

有民族乡的县应认真贯彻《条例》第八条“乡财政收入的超收部分和财政支出的结余部分,应当全部留给民族乡周转使用”的规定,对特别困难的民族乡在确定上缴基数时,不宜年年上浮,以增强其财政实力;金融部门对民族乡农业开发项目贷款利率、企业贷款自有资金的比例应予适当照顾,根据偿还能力适当增加农户贷款数额,并放宽使用年限;自治区应从国家拨给的少数民族发展资金中拿出一部份,支持民族乡的经济发展;各有关部门对财政困难的民族乡的农业、林业、水利等建设项目的配套资金比例应予减免;对农业等开发项目,在同等条件下,优先立项,及早开发。 

(五)加大民族乡基础设施建设力度。 

基础设施建设落后,是制约民族乡发展的重要瓶劲,必须切实加强民族乡基础设施的建设。要重点解决好以下几个方面:1、道路交通。要加大投入,确保民族乡到行政村的道路实现硬化。建议自治区交通部门对民族地区道路建设情况进行调研,制定道路建设规划,采取政策扶持、群众自筹、投工投劳等方式,加快民族乡村道建设。2、切实解决人蓄饮水和灌溉困难。对有条件的地方帮助修建水利工程,原来已修建的水利渠道要实现三面光,确保水不渗漏流失,对人蓄饮水困难的地方,要探索水源,利用钢管引水进户;加大河道疏浚力度及病险水库的维修力度,不断增强农田水利基础设施的防洪抗旱能力3、切实解决民族乡用电困难。对尚未通电的行政村和人口在200人以上的自然村(屯),政府要帮助解决通电问题。4、切实改善教育、卫生部门的条件。教育部门要加大投入大力建设和改善民族乡教学楼、教师宿舍楼、寄宿制的学生宿舍楼、及师生的生活环境,要加强远程教育建设。卫生部门要加大对民族乡卫生院建设的投入,改善卫生院的门诊楼、住院部、及医生的住宿条件,配备好基本的医疗设备及救护用车。对民族乡的基础设施建设,自治区各有关部门要加大投入,重点倾斜,民族乡成立蓬十周年乡庆时,区人民政府也要象对待自治县蓬十周年县庆一样,每个乡支持6001000万元的资金,帮助民族乡各族群众办一些好事和实事项目。通过强化农村基础设施的建设,改善农业生产条件,创造良好的农业生产环境,从而不断增强民族乡农业对自然灾害的抵抗能力,为农民增收提供坚实保障,实现农业增效、农民增收。 

(六)加大特色产业开发扶持力度。 

要立足各民族乡丰富的自然资源,特别是矿产、山林、水力、风力和农产品等资源分布广、品质好、开发价值高的特点,因地制宜,加强指导和扶持,立足地方特色,通过政策扶持、招商引资、调整结构、培育龙头企业,发展地方特色优势产业,采取各种有效形式,形成各具特色的民族区域经济,以特色促发展,以特色促创收。 

桂林民族乡具有丰富的旅游资源,拥有完整的原生态森林和自然景观,及淳朴的民风、独特的地域文化,诸如农耕、游牧、节庆、服饰、饮食起居、婚丧、建筑、语言文字、宗教信仰等,构成了一幅浓郁而又色彩斑斓的民俗风情图画,吸引着众多的中外游客。要积极自学融入桂林国际旅游胜地建设发展规划,找准各自的定位,通过发展旅游业带动第三产业,拓宽民族乡农民就业与增收渠道,促进农民增收。 

(七)加大民族乡人才和干部队伍建设的力度。 

有了好的政策能否用好关键在干部,一个地方经济能否有较快发展关键在班子。要选派好民族乡的主要领导干部,搭配好班子,并要保持相对稳定;充分发挥各级党校、培训中心等作用,分层次、有组织、有计划、分期分批轮训民族乡干部,以不断提高素质;组织民族乡干部到经济发达地区考察学习、挂职代培,提高才干;实行干部交流制度,经济发达地区的乡(镇)干部与民族乡干部进行定期交流,开展“手拉手”结对子活动。要努力培养民族乡干部扎根基层,安心民族乡工作,奋发图强,开拓创新,扎实苦干的思想境界,确保民族乡的发展有一支可靠的领导力量。 

针对民族乡人才资源缺乏的问题,制定鼓励各类优秀人才到民族地区工作的优惠政策,对在民族乡工作的机关、企事业单位和各类专业投术工作人员,增设民族地区工作特殊补助津贴。加大对民族乡干部的培养选拨任用力度。以3年为一个周期,对民族乡本地人招录考进公务员和其他事业单位的人数应达到录取总人数的30%以上,根据实际情况,适应降分录取,留出一定名额比例给当地少数民族考生。针对民族乡少数民族干部青黄不接的状况,要加大对民族乡少数民族后备干部的培养力度,少数民族干部可以在本乡教师队伍中产生,也可以在村干部中产生,也可以在历届毕业的大学生中产生,通过考试进入公务员队伍。。 

(八)加大民族乡教育事业的扶持力度。一是继续办好寄宿制民族班,并解决好学生的住宿、生活及保育员问题;二是继续实行少数民族特困生补助机制,解决少数民族特困学生的学习和生活困难;三是搞好支教工作,由教育部门协调,每年从其他地区抽调一定比例的优秀教师到民族乡任教一年;四是对民族乡的教师要有计划的送到县、市级师范学院学习培训,通过各种方式提高民族乡教育质量。 

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